DODY SETYAWAN

MODEL INKREMENTAL KONTEMPORER 

Dari Muddling Through hingga Adjusted Incremental Plagiarism dalam Formulasi Kebijakan Publik

Oleh : Dody Setyawan

       Model inkremental merupakan salah satu pendekatan paling berpengaruh sekaligus paling realistis dalam menjelaskan bagaimana kebijakan pemerintah sesungguhnya dirumuskan. Jika model rasional memandang proses kebijakan sebagai proses sistematis, komprehensif, dan berbasis kalkulasi ilmiah, maka model inkremental justru lahir dari kritik terhadap asumsi ideal tersebut. Model inkremental berkembang dari realitas bahwa pemerintah sering kali tidak memiliki cukup waktu, informasi, sumber daya, maupun kapasitas teknis untuk menyusun kebijakan secara sempurna. Dalam praktiknya, kebijakan publik lebih sering disusun melalui penyesuaian kecil terhadap kebijakan sebelumnya, dilakukan secara bertahap, pragmatis, dan menyesuaikan kondisi lapangan.

Dalam konteks kontemporer, terutama pada masa krisis seperti pandemi Covid-19, pendekatan inkremental justru menjadi model yang paling dominan digunakan pemerintah. Bahkan perkembangan terbaru menunjukkan munculnya praktik yang lebih kompleks, yaitu apa yang dapat disebut sebagai adjusted incremental plagiarism, sebuah model formulasi kebijakan yang mengadopsi kebijakan sebelumnya, menyalin sebagian substansi, kemudian menyesuaikannya dengan kebutuhan lokal dan situasi krisis yang berkembang.

Awal Kemunculan Model Inkremental

Akar pemikiran inkrementalisme dapat ditelusuri dari karya Charles E. Lindblom melalui artikel terkenalnya The Science of Muddling Through tahun 1959. Lindblom mengkritik model rasional-komprehensif yang menganggap pembuat kebijakan mampu menganalisis seluruh alternatif kebijakan secara menyeluruh sebelum mengambil keputusan. Menurut Lindblom, asumsi tersebut tidak realistis. Dalam kenyataan birokrasi dan politik, pembuat kebijakan bekerja dalam kondisi keterbatasan informasi, tekanan politik, konflik kepentingan, dan keterbatasan waktu. Oleh karena itu, kebijakan publik biasanya tidak dibuat melalui perubahan besar, melainkan melalui perubahan kecil dan bertahap dari kebijakan yang telah ada sebelumnya.

Pemikiran Lindblom kemudian diformalkan oleh Braybrooke dan Lindblom (1963) melalui konsep disjointed incrementalism, lalu dikembangkan lebih lanjut dalam karya The Intelligence of Democracy: Decision Making Through Mutual Adjustment (1965). Pendekatan ini menekankan bahwa kebijakan publik merupakan hasil kompromi, penyesuaian bertahap, dan proses “tambal sulam” (patchwork policy). Dalam pandangan ini, rasionalitas manusia bersifat terbatas (bounded rationality), sebagaimana sebelumnya juga dijelaskan oleh Herbert A. Simon. Simon menegaskan bahwa pengambil keputusan tidak mungkin memiliki seluruh informasi untuk menghasilkan keputusan yang sepenuhnya rasional. Karena itu, mereka hanya mencari keputusan yang “cukup memuaskan” (satisficing), bukan keputusan terbaik secara absolut.

Kritik terhadap Model Rasional

Model inkremental pada dasarnya merupakan kritik terhadap dominasi pendekatan rasional dalam kebijakan publik. Model rasional mengandaikan bahwa pemerintah mampu:

1.     Mengidentifikasi seluruh masalah secara lengkap

2.     Menentukan seluruh alternatif solusi

3.     Menghitung seluruh konsekuensi kebijakan

4.     Memilih alternatif terbaik secara objektif

Namun menurut Lindblom, proses tersebut hampir mustahil dilakukan dalam dunia nyata. Kebijakan publik justru lahir dari kompromi politik, tekanan birokrasi, keterbatasan data, serta kondisi lingkungan yang berubah cepat. Pandangan ini kemudian diperkuat oleh beberapa ilmuwan kebijakan lain seperti David Easton yang melihat kebijakan sebagai hasil interaksi sistem politik dengan lingkungannya, serta Harold D. Lasswell yang menempatkan kebijakan sebagai proses multidisipliner dan problem-oriented.

Di sisi lain, kritik terhadap model siklus kebijakan (policy cycle) juga berkembang. Lindblom dan Woodhouse menilai bahwa kebijakan publik tidak berjalan secara linear dan sistematis sebagaimana digambarkan dalam tahapan agenda setting, formulation, implementation, dan evaluation. Kebijakan lebih sering berlangsung secara kompleks, tidak beraturan, dan saling bertumpuk.

Perkembangan Model Inkremental

Seiring perkembangan studi kebijakan publik, model inkremental mengalami berbagai pengembangan teoritis.

1. Disjointed Incrementalism

Model ini menggambarkan formulasi kebijakan sebagai proses perubahan yang terputus-putus (disjointed). Analisis kebijakan dilakukan secara parsial, tidak sepenuhnya terkoordinasi, dan lebih berfokus pada perbaikan kebijakan yang telah ada dibandingkan menciptakan kebijakan baru secara radikal. Pendekatan ini sangat cocok digunakan dalam situasi penuh ketidakpastian karena memungkinkan pemerintah bertindak cepat tanpa harus menunggu analisis yang terlalu panjang.

2. Logical Incrementalism

Konsep ini diperkenalkan oleh James Brian Quinn melalui penelitian pada sektor bisnis tahun 1980. Berbeda dengan Lindblom yang lebih menekankan keterbatasan rasionalitas, Quinn melihat inkrementalisme sebagai proses strategis yang tetap memiliki visi jangka panjang. Menurut Quinn, organisasi besar sering bergerak secara bertahap namun tetap diarahkan oleh tujuan strategis tertentu. Kebijakan tidak dibuat sekaligus, melainkan berkembang melalui langkah-langkah kecil yang terus disempurnakan seiring perubahan lingkungan. Jika disjointed incrementalism cenderung reaktif, maka logical incrementalism lebih proaktif dan terencana.

Inkremental dalam Situasi Krisis

Perkembangan paling menarik dari teori inkremental terjadi ketika model ini diterapkan dalam situasi krisis. Pandemi Covid-19 menunjukkan bahwa pemerintah di berbagai negara dipaksa menyusun kebijakan secara cepat dalam kondisi penuh ketidakpastian. Krisis multidimensi menyebabkan pemerintah tidak memiliki cukup waktu untuk melakukan formulasi kebijakan secara ideal. Akibatnya, kebijakan disusun dengan mengadopsi aturan sebelumnya, mengikuti kebijakan pemerintah pusat, atau bahkan menyalin kebijakan daerah lain yang dianggap berhasil.

Dalam penelitian mengenai formulasi kebijakan penanganan pandemi di Kota Malang ditemukan bahwa proses formulasi kebijakan dilakukan dengan cara mengadopsi, menyesuaikan, dan memodifikasi kebijakan yang telah ada sebelumnya. Situasi krisis, tekanan pimpinan, keterbatasan waktu, dan lemahnya kapasitas teknis birokrasi menjadi faktor utama munculnya pola tersebut. Fenomena ini kemudian melahirkan konsep crisis-driven incremental policy, yaitu kebijakan inkremental yang didorong oleh situasi krisis. Dalam kondisi seperti ini, pemerintah lebih mengutamakan kecepatan respons dibandingkan prosedur formulasi kebijakan yang ideal.

Munculnya Konsep Adjusted Incremental Plagiarism

Perkembangan terbaru dalam studi inkrementalisme adalah munculnya model adjusted incremental plagiarism. Konsep ini berangkat dari temuan empiris bahwa dalam situasi darurat, pemerintah tidak hanya melakukan inkrementalisme biasa, tetapi juga melakukan proses adopsi kebijakan melalui penyalinan substansi kebijakan lain yang kemudian disesuaikan dengan kebutuhan lokal. Dalam penelitian disertasi tentang formulasi kebijakan pandemi di daerah Jawa Timur ditemukan bahwa proses penyusunan kebijakan dilakukan dengan mengambil kebijakan yang telah ada, memilah substansi tertentu, menyesuaikan konteks lokal, lalu merumuskan kembali menjadi kebijakan baru.

Model ini disebut adjusted incremental plagiarism karena memiliki beberapa karakteristik:

1. Mengadopsi kebijakan yang telah ada
2. Menyalin sebagian substansi kebijakan lain
3. Melakukan penyesuaian seperlunya
4. Dilakukan dalam situasi krisis dan keterbatasan waktu
5. Bertujuan menghasilkan respons kebijakan secara cepat

Secara teoritis, model ini berbeda dengan plagiarisme murni. Dalam adjusted incremental plagiarism, proses adopsi dilakukan bukan semata-mata untuk meniru, tetapi untuk mempercepat respons kebijakan dalam kondisi darurat ketika pemerintah tidak memiliki cukup waktu dan sumber daya untuk menyusun kebijakan sepenuhnya dari awal. Dalam konteks pandemi, model ini justru menunjukkan bagaimana birokrasi bekerja secara pragmatis untuk menjaga stabilitas sosial dan administratif.

Relevansi Model Inkremental Kontemporer

Model inkremental tetap relevan hingga saat ini karena dunia kebijakan publik semakin kompleks dan dinamis. Krisis kesehatan, perubahan iklim, disrupsi teknologi, dan ketidakstabilan ekonomi membuat pemerintah sulit bekerja dengan model rasional yang terlalu ideal. Dalam konteks tersebut, inkrementalisme menjadi pendekatan realistis karena memungkinkan pemerintah:

1.     Bergerak cepat

2.     Menyesuaikan kebijakan secara fleksibel

3.     Mengurangi risiko kegagalan kebijakan besar

4.     Beradaptasi terhadap perubahan lingkungan.

Namun demikian, tantangan terbesar model inkremental adalah kecenderungannya menghasilkan kebijakan yang bersifat jangka pendek, reaktif, dan kurang inovatif.

Penutup

Perjalanan model inkremental menunjukkan bahwa kebijakan publik tidak selalu lahir dari proses rasional yang sempurna. Sejak diperkenalkan oleh Lindblom melalui konsep muddling through, inkrementalisme berkembang menjadi pendekatan penting dalam memahami realitas formulasi kebijakan modern.

Perkembangannya melahirkan berbagai varian seperti disjointed incrementalism, logical incrementalism, hingga crisis-driven incremental policy. Dalam konteks kontemporer, terutama pada masa pandemi, muncul fenomena baru berupa adjusted incremental plagiarism, yaitu formulasi kebijakan melalui adopsi dan penyesuaian kebijakan yang telah ada sebelumnya.

Fenomena ini menunjukkan bahwa dalam situasi krisis, kecepatan dan kemampuan adaptasi sering kali lebih penting dibandingkan kesempurnaan prosedural. Dengan demikian, model inkremental bukan sekadar model “tambal sulam”, melainkan refleksi realistis tentang bagaimana kebijakan publik benar-benar bekerja di tengah kompleksitas dunia modern.

Referensi:

Anderson, J. E. (1979). Public policy making (2nd ed.). Holt, Rinehart and Winston.

Boin, A., & ’T Hart, P. (2010). Organising for effective emergency management: Lessons from research. Australian Journal of Public Administration, 69(4), 357–371.

Braybrooke, D., & Lindblom, C. E. (1963). A strategy of decision: Policy evaluation as a social process. Free Press.

Crow, D. A., Albright, E. A., Koebele, E., & Lawhon, L. (2023). Crisis-driven incrementalism and policy learning during COVID-19. Policy Studies Journal, 51(2), 345–367.

Dunn, W. N. (2003). Pengantar analisis kebijakan publik (2nd ed.). Gadjah Mada University Press.

Easton, D. (1965). A systems analysis of political life. Wiley.

Gladstein, D. L., & Quinn, J. B. (1985). Incrementalism, rationality, and organizational decision making. Academy of Management Review, 10(2), 293–305.

Hirschman, A. O., & Lindblom, C. E. (1962). Economic development, research and development, policy making: Some converging views. Behavioral Science, 7(2), 211–222.

Jordan, A., & Turnpenny, J. (2015). The tools of policy formulation: Actors, capacities, venues and effects. Edward Elgar Publishing.

Lindblom, C. E. (1959). The science of “muddling through.” Public Administration Review, 19(2), 79–88.

Lindblom, C. E. (1965). The intelligence of democracy: Decision making through mutual adjustment. Free Press.

Lindblom, C. E., & Woodhouse, E. J. (1993). The policy-making process (3rd ed.). Prentice Hall.

Miles, M. B., Huberman, A. M., & Saldana, J. (2014). Qualitative data analysis: A methods sourcebook (3rd ed.). Sage Publications.

Nugroho, R. (2014). Public policy. Elex Media Komputindo.

Parsons, W. (2017). Public policy: Pengantar teori dan praktik analisis kebijakan. Kencana.

Quinn, J. B. (1980). Strategies for change: Logical incrementalism. Richard D. Irwin.

Rajagopalan, N., & Rasheed, A. M. A. (1995). Incremental models of decision making. Management Decision, 33(10), 80–87.

Satispi, E., & Murod, M. (2023). Policy adaptation and crisis governance during the COVID-19 pandemic. Journal of Governance Studies, 8(1), 44–58.

Setyawan, D., Sumartono, Muluk, M. R. K., Amin, F., & Rohman, A. (2024). Disjointed incremental and logical incremental policy formulation in managing the pandemic. International Journal of Religion, 5(11), 8802–8810. https://doi.org/10.61707/zze2cw86

Setyawan, D., Sumartono, Muluk, M. R. K., & Amin, F. (2024). The model of incremental public policy development formulation: Experimentalist governance approach. Journal of Public Administration Studies, 9(1), 10–18.

Simon, H. A. (1957). Administrative behavior: A study of decision-making processes in administrative organizations (2nd ed.). Macmillan.

Wibawa, S. (1994). Kebijakan publik: Proses dan analisis. Intermedia.

Winarno, B. (2012). Kebijakan publik: Teori, proses, dan studi kasus. CAPS.

Yulianti, R., Wahyudi, K., & Pratama, A. (2020). Government response and public policy during the COVID-19 pandemic in Indonesia. Jurnal Administrasi Publik, 16(2), 101–115.

Zaki, B. L. (2023). Policy learning and crisis adaptation in pandemic governance. Policy and Society, 42(1), 55–72.

BACA